Акты институтов особого рода

В качестве руководящих инстанций ЕС институты ЕС, по общему правилу, должны закреплять свои предписания только в формах, предусмотренных учредительными документами, т.е. в форме “правовых актов Союза” в значении ст. 288 ДФЕС (рассмотренные выше регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения), а также в форме собственных “внутренних регламентов” и, в случае ЕЦБ, “ориентиров” и “инструкций”.

На практике, однако, этих форм оказалось недостаточно, и институты ЕС “изобрели” целый арсенал дополнительных форм, которые в европейской правовой доктрине принято называть актами sui generis (особого рода).

Вполне естественно, что такие “изобретенные” институтами акты не способны обладать юридически обязательной силой для других субъектов, в том числе для государств-членов и граждан. Они носят либо подготовительный и программный характер (издаются в процессе подготовки регламентов, директив, решений как юридически обязательных правовых актов Союза), либо политический характер (отражают политическую позицию института по какой-либо проблеме).

Посредством консультационных документов Комиссия организует широкое общественное обсуждение возможных вариантов действий ЕС, определяет собственные политические и правовые подходы к решению тех или иных вопросов.

Например, разработке европейской космической политики, впервые включенной в компетенцию ЕС Лиссабонским договором 2007 г., предшествовало принятие таких консультационных документов Комиссии, как Зеленая книга “Европейская космическая политика” (предварительная стратегия объемом 35 страниц), подготовленная в январе 2003 г. и обнародованная в ноябре того же года Белая книга “Космос: новая европейская граница для расширяющегося Союза. План действий по реализации европейской космической политики” (детальный программный документ объемом 85 страниц). В апреле 2007 г. в этих же целях Комиссия представила Европейскому парламенту и Совету ЕС Сообщение “Европейская космическая политика”, дополненное в сентябре 2008 г. Рабочим документом Комиссии (еще один вид актов sui generis) под названием “Доклад о прогрессе европейской космической политики”.

Сообщения также используются Комиссией в качестве актов толкования отдельных положений учредительных документов или других юридически обязательных источников права ЕС, например, сообщения, определяющие методику исчисления ею штрафных санкций на государства-члены, нарушившие право ЕС (налагаются Судом ЕС, который де-юре не связан этой методикой, но на практике использует ее в качестве ориентира).

В качестве актов sui generis политического характера издаются такие документы, как резолюции и декларации. Например, принятию юридически обязательной Хартии ЕС об основных правах предшествовало принятие, в частности, таких документов, как Совместная декларация Европейского парламента, Совета ЕС и Комиссии от 3 апреля 1977 г., в которой они подчеркнули первоочередное значение соблюдения основных прав в рамках ЕС, и Декларация основных прав и свобод, утвержденная резолюцией Европейского парламента от 12 апреля 1989 г.

Таким образом, по своим юридическим свойствам акты sui generis сходны с рассмотренными выше рекомендательными актами Союза. Они выступают обычно как “предправовые” акты, предшествующие принятию юридически обязательных документов. В то же время в практике институтов встречаются случаи установления посредством актов sui generis официального толкования юридических норм, которое влияет на правовое положение государств-членов, граждан и юридических лиц (например, “интерпретационные сообщения” Европейской комиссии о толковании отдельных статей учредительных документов или решений Суда ЕС).

В связи с этим Суд ЕС допускает возможность обжалования актов sui generis заинтересованными лицами, в том числе путем предъявления исков об аннулировании подобных актов.

Примером может служить Европейский кодекс хорошего административного поведения, утвержденный резолюцией Европейского парламента от 6 сентября 2001 г. и определяющий стандарты поведения институтов ЕС и их должностных лиц во взаимоотношениях с общественностью (ст. 8 “Беспристрастность и независимость”, ст. 9 “Объективность”, ст. 12 “Вежливость” и т.д.).